Об итогах совещания на тему:
"О совершенствовании законодательного регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности"
Государственная дума федерального собрания российской федерации
Седьмого созыва
Решение комитета по образованию и науке
ПРОТОКОЛ
от 11 января 2018 года N 35-4
Об итогах совещания на тему: "О совершенствовании законодательного регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности"
Проект федерального закона «о научной, научно-технической и инновационной деятельности в российской федерации»
Комитет Государственной Думы по образованию и науке совместно с Московской областной Думой 5 декабря 2017 года провели совещание на тему "О совершенствовании законодательного регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности".
В работе совещания приняли участие депутаты Государственной Думы, депутаты Московской областной Думы, представители федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственных и общественных академий наук, государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, научных и образовательных организаций, профессиональных союзов. Цели и задачи совещания заключались в конструктивном обсуждении механизмов модернизации научно-технологического и инновационного комплекса страны, в том числе состояния и путей совершенствования его правового обеспечения, включая рассмотрение разработанного Министерством образования и науки Российской Федерации проекта федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации", выработке конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательного обеспечения науки и инноваций.
По общему мнению участников совещания, вопрос формирования интеллектуального потенциала России, наукоемких технологических заделов, которые могут обеспечить ее лидерство, безопасность в современном мире во многом обеспечивается высоким уровнем развития научно-технологического комплекса, инновационной активностью реального сектора экономики.
В 90-е годы произошла значительная деинтеллектуализация страны, резкое снижение финансирования научных исследований и разработок. Более чем в два раза сократилось число ученых. К снижению темпов развития страны также привело отставание в развитии рынка интеллектуальной собственности, неэффективное управление научно-технологическим развитием, разрушение системы организации прикладных исследований и опытно-конструкторских работ, отсутствие качественного нормативного правового обеспечения научной, научно-технической и инновационной деятельности. Статистические данные свидетельствуют о низком уровне инновационной активности отечественных товаропроизводителей. Так, в 2016 году удельный вес предприятий, осуществлявших инновационную деятельность, составил 9,2%, а доля инновационной продукции в общем объеме отгруженной промышленной продукции составила 5,5%. Эти потери в темпах развития не восполнены до настоящего времени.
Участники совещания отмечали, что Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на необходимость совершенствования законодательства об исследованиях и разработках, в том числе в контексте выполнения государственного оборонного заказа и обеспечения национальной безопасности. Основополагающим для модернизации научно-технологического и инновационного комплексов страны стало утверждение Президентом Российской Федерации 1 декабря 2016 года Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (далее - Стратегия), в соответствии с которой до конца 2019 года должны быть созданы организационные, финансовые и законодательные механизмы, обеспечивающие гармонизацию научной, научно-технической, инновационной, промышленной, экономической политики. По мнению участников совещания, формирование правовой базы реализации целей и задач, сформулированных в Стратегии, должно быть обеспечено в первоочередном порядке.
Встречаясь с представителями Российской академии наук, Президент России обращал внимание на то, что на пороге нового технологического уклада, в котором приоритет, прежде всего, будет отдан достижениям цифровой экономики, биотехнологиям, искусственному интеллекту, Россия должна не просто участвовать в этом процессе, а быть одним из ведущих игроков. Необходимо в возможно короткие сроки нарастить научно-технологический потенциал страны, в том числе за счет совершенствования законодательства о научной, научно-технической и инновационной деятельности. По мнению участников совещания, важное значение для совершенствования деятельности научно-технологического комплекса страны имело принятие федерального закона от 29 июля 2017 года N 219-ФЗ по установлению порядка избрания Президента Российской академии наук, инициированного депутатами Комитета Государственной Думы по образованию и науке. Итоги Общего собрания РАН, состоявшегося в сентябре 2017 года, показали правильность предложенных а законе перемен.
В настоящее время на федеральном уровне научная, научно-техническая и инновационная деятельность регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Закона "О науке и государственной научно-технической политике", нормами Гражданского, Трудового и Налогового кодексов Российской Федерации, Федеральных законов "О статусе наукограда Российской Федерации", "О Фонде перспективных исследований", "Об инновационном центре "Сколково", "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О промышленной политике в Российской Федерации" и др. Участники совещания отмечали, что, несмотря на наличие указанных федеральных законов, в России пока не сформирована целостная, упорядоченная и сбалансированная система законодательства в области науки и инноваций, обеспечивающая эффективное регулирование отношений в научно-технологической сфере, создание национальной инновационной системы.
По общему мнению участников совещания, действующий сегодня федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" выполнил свою задачу по обеспечению правового регулирования в переходный период. Сегодня он уже не обеспечивает решение имеющихся проблем и нуждается в системной переработке. При этом участники совещания отмечали, что подготовка новой редакции только одного законопроекта "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" не обеспечит требуемой социально-экономической и регуляторной эффективности, если одновременно с ним не будут приняты поправки в соответствующие федеральные законы. Правительству Российской Федерации следует организовать разработку целого ряда технологически сопряженных законопроектов по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, в законодательство о государственных закупках, в законодательство об образовании и др. В целях формирования благоприятных экономических условий развития науки и инноваций целесообразно обеспечить возможности предоставления налоговых льгот в части снижения или в ряде случаев освобождения от уплаты налога на прибыль, НДС, снижения налоговой нагрузки на фонды оплаты труда, установления льготных сроков исполнения налоговых обязательств, ускоренной амортизации основных фондов, установления льготного кредитования инновационных проектов, что позволило бы хозяйствующим субъектам, занимающимся исследованиями и разработками, внедряющим инновационные технологии, осуществлять финансирование проектов из внебюджетных источников. В перспективе предоставленные льготы приведут к росту налогооблагаемой базы, и, как следствие, к увеличению доходов бюджетов всех уровней за счет налоговых поступлений. Только в этом случае удастся создать полноценную правовую основу для эффективного организационно-экономического механизма формирования и реализации государственной научно-технологической и инновационной политики.
В целях повышения эффективности использования интеллектуальной собственности участники совещания отмечают необходимость дальнейшего совершенствования законодательного регулирования отношений в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности, созданных в рамках государственных контрактов (заданий) на выполнение научных исследований и разработок между исполнителями (разработчиками) и заказчиками, учета и контроля за их применением в хозяйственной практике.
Основным документом, обеспечивающим реализацию Стратегии, является утвержденный Правительством Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года N 1325-р) План мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы (первый этап). В этой связи участники совещания обращают внимание на то, что указанный План в должной мере не предусматривает создание законодательной базы, необходимой для реализации Стратегии. По многим включенным в План мерам/задачам государственной политики в качестве итогового документа вместо проектов нормативных правовых актов предусмотрена только подготовка Докладов в Правительство.
Одновременно с этим участники совещания также отмечают, что концепция проекта федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" и проект технического задания на его разработку были подготовлены еще до утверждения Президентом Российской Федерации 1 декабря 2016 года Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (указанные документы представлены в Правительство Российской Федерации письмом Минобрнауки России от 23 августа 2016 года N МОН-П-3392).
Участники совещания считают, что заявленная в концепции законопроекта цель - "обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в сфере науки, технологий и инноваций, использования результатов научной, научно-технической деятельности для инновационного развития Российской Федерации, его приведение в соответствие со сложившейся новой системой общественных отношений" не может быть обеспечена только за счет подготовки одного проекта федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности". Также указанным законопроектом не может быть обеспечено решение таких представленных в его концепции проблем, как "отсутствие механизмов взаимодействия (кооперации) науки и бизнеса в ряде отраслей, в том числе через создание развитой системы коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, необходимых для того, чтобы экономика стала многоукладной; дефицит механизмов вовлечения бизнеса...".
В концепции законопроекта декларируется, что "Разрабатываемый законопроект, в отличие от существующего регулирования, должен сформировать законодательное поле, позволяющее наилучшим образом реализовать право человека заниматься научным и техническим творчеством, обеспечить эффективную государственную поддержку таких творческих людей, сформировать необходимые механизмы для проникновения науки во все отрасли и сферы деятельности общества...". Однако, с помощью каких именно правовых инструментов будет достигнут этот результат, в концепции законопроекта не раскрывается.
По мнению участников совещания, значительная часть текста концепции посвящена оценке состояния действующего законодательства и общей аргументации в пользу необходимости принятия законопроекта. При этом в тексте концепции не раскрыты должным образом, например, такие системообразующие законотворческие новеллы, как предлагаемые правовые инструменты обеспечения подготовки научных кадров, управления фундаментальными и прикладными научными исследованиями, организация научно-просветительской деятельности. В этой связи, по мнению участников совещания, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости уточнения концепции законопроекта и технического задания на его разработку.
В ходе обсуждения разработанного Министерством образования и науки Российской Федерации проекта федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" участники совещания отметили следующее;
1. Во многих нормах законопроекта научная, научно-техническая и инновационная деятельность рассматриваются как единый объект правового регулирования. В то же время, поскольку конкретное содержание этих видов деятельности принципиально различается, то в части устанавливаемых законопроектом норм возникает внутреннее противоречие относительно того или иного вида деятельности. Кроме этого, многие участники совещания обращали внимание на то, что правовое регулирование инновационной деятельности в силу ее специфического характера, связанного с созданием и реализацией на рынке наукоемкой продукции, целесообразно исключить из рассмотрения в рамках данного законопроекта, ограничив предмет его правового регулирования только научной и научно-технологической деятельностью.
2. Объект правового регулирования в законопроекте сформулирован нечетко. Как следует из статьи 1 законопроекта "настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными по смыслу настоящего закона субъектами научной, научно-технической или инновационной деятельности, субъектами инфраструктуры такой деятельности, иными гражданами, юридическими лицами, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере развития научной, научно-технической и инновационной деятельности". На самом деле, закон с таким названием должен регулировать правовые отношения, возникающие при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности между исполнителями работ, их заказчиками (потребителями) научной, научно-технической и инновационной продукции, органами государственной власти и местного самоуправления.
3. Приведенный в законопроекте понятийный аппарат, в том числе определение инновационной деятельности, не соответствует принятым международным нормам, в том числе Руководству по сбору и анализу данных по инновациям (Руководство Осло), которое является основным методологическим документом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в области инноваций как для стран, непосредственно участвующих в деятельности ОЭСР, так и для ряда стран Восточной Европы, Латинской Америки, Азии, Африки, не являющихся пока членами этой организации.
4. Наличие многих используемых в законопроекте понятий, которые не имеют юридического толкования: "большие вызовы", "научно-технологический задел", "научно-технологическое развитие", "сквозные технологии", "опытно-конструкторские работы", "технологические работы" и др. Вызывают вопросы наличие ряда понятий, которые в дальнейшем не используются в тексте законопроекта: "бизнес-акселератор", "центр прототипирования" и др. В законопроекте используется понятие "научно-технологическая деятельность", однако при этом не дается его определение. Если по умолчанию разработчиками предлагается использовать определение, данное в Законе N 216-ФЗ, то оно не согласуется с определениями, данными в Законе N 127-ФЗ, так и приведенными в законопроекте понятиями "научная деятельность", "научно-техническая деятельность" и "инновационная деятельность".
5. Обоснованность создания технологических платформ в виде некоммерческих организаций в целях формирования концепций будущих продуктов (услуг) или технологий. Следует отметить, что термин "технологические платформы" был введен в 2004 году Еврокомиссией в докладе "Технологические платформы: от определения к общей программе исследований" для обозначения тематических направлений, в рамках которых сформулированы научно-технические приоритеты Евросоюза в части взаимодействия европейских государств, их бизнеса, науки и образования, которые должны решить задачу технологической независимости Европы.
6. Необходимость на законодательном уровне расширить права субъектов Российской Федерации в части формирования и реализации региональной научно-технической и инновационной политики, разработки региональных стратегий научно-технологического развития, координации просветительской деятельности.
7. Согласно концепции законопроекта его принятие потребует признания утратившими силу ряда федеральных законов, включая федеральные законы, которыми были внесены изменения в Федеральный закон N 127-ФЗ, Федеральный закон N 70-ФЗ, Федеральный закон N 270-ФЗ, изменения отдельных законодательных актов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере науки, технологий и инноваций. В то же время, в тексте представленного Минобрнауки России законопроекта соответствующие статьи отсутствуют.
8. Согласно техническому заданию на законопроект в Главе 1 должна быть закреплена особая роль Российской академии наук и иных государственных академий наук в части обеспечения единства научно-методического руководства в сфере фундаментальных и поисковых научных исследований. В то же время, в тексте указанной главы соответствующие положения отсутствуют.
9. В законопроект включена статья 35 "Аспирантура", регламентирующая подготовку научных кадров в научной или образовательной организации в аспирантуре, адъюнктуре, докторантуре, что создает неразрешимую правовую коллизию с нормами Федерального закона N 273-ФЗ в части правового обеспечения подготовки научных кадров, поскольку из норм статьи 35 однозначно следует, что подготовка научных кадров в аспирантуре больше не является образовательной деятельностью. Соответственно возникают вопросы правового статуса лиц, проходящих подготовку в аспирантуре в соответствии с нормами статьи 35 законопроекта. Требует дополнительного обсуждения и обоснования предложенная в статье 36 новелла о возможности получения ученой степени доктора наук по итогам публичной защиты доклада, подготовленного на основании совокупности научных результатов, полученных при осуществлении научной или научно-технической деятельности.
10. Совершенно новой для российского законодательства является предложенная в статье 27 новелла об установлении правового статуса ученого, под которым следует понимать физическое лицо, осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность вне зависимости от состояния в трудовых или гражданско-правовых отношениях с иными субъектами научной, научно-технической или инновационной деятельности. Многие права, предоставляемые таким ученым нормами данной статьи, никак не урегулированы в действующем российском законодательстве.
11. Законопроект не разъясняет должным образом ситуацию со стратегическим планированием, а скорее ее запутывает. Роль Российской академии наук в разработке ключевых положений, определяющих научную, научно-техническую и инновационную деятельность в стране, занижена. Следует отметить, что обсуждаемый законопроект изобилует противоречиями. Схема управления научной, научно-технической и инновационной деятельностью изложена невнятно, размыта ответственность субъектов такой деятельности за ее результаты, непонятен экономический эффект от внедрения предлагаемой схемы организации науки в России.
12. Есть целый ряд вопросов по финансово-экономическому обоснованию законопроекта. В пояснительной записке утверждается, что закон не потребует дополнительных финансовых затрат. В тоже время, объемы бюджетного финансирования науки, предусмотренный Федеральным законом о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, не обеспечивают выполнение "майских" Указов Президента России в части финансирования науки.
13. В целях развития фундаментальных и поисковых научных исследований в Российской Федерации в законопроекте предусматривается разработка Государственной программы научно-технологического развития, составной частью которой станут Комплексная программа фундаментальных научных исследований и Программа технологического обеспечения и трансфера технологий. В этой связи не ясно, как практически обеспечить развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности, если Государственная программа научно-технологического развития направлена на решение лишь локальных задач.
Участники совещания отмечают, что в законопроекте нет четкого определения правового статуса субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности, не отражен правовой статус специалистов научной организации и работников сферы научного обслуживания, не нашли своего отражения нормы о повышении социального статуса персонала, занятого выполнением научных исследований и разработок. В законопроекте необходимо привести понятийный аппарат субъектов инновационной деятельности, определить их правовой статус, государственные гарантии и др.
Участники совещания отмечают, что указанный законопроект не позволяет создать правовую базу реализации полного инновационного цикла "научные исследования - разработки - освоение - производство - распространение инновационной продукции" для реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации.
С целью повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на науку и инновации, участники совещания отмечают необходимость законодательно определить перечень основных критериев оценки эффективности работы ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственных программ. Основным критерием оценки должен быть не уровень "освоения" бюджетных средств, а результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Участники совещания отмечают, что представленные в законопроекте хозяйствующие субъекты (научные организации, государственные академии наук, фонды, субъекты инфраструктуры, технологические платформы, организации предпринимательского сектора и др.) зачастую функционируют автономно, их деятельность направлена на решение локальных задач, не объединенных единой стратегической целью, состоящей в развитии, рациональном размещении и эффективном использовании научно-технического потенциала, увеличении вклада науки и техники в развитие экономики, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышении его эффективности и конкурентоспособности, улучшении экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укреплении обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства.
Участники совещания отмечают, что в законопроекте должны найти свое отражение нормы, направленные на формирование национальной инновационной системы, отраслевые и территориальные компоненты которой призваны обеспечить объединение усилий государственных, органов управления всех уровней, органов местного самоуправления, государственных корпораций, организаций научно-технической сферы, предпринимательского сектора экономики и организаций инновационной инфраструктуры в интересах ускоренного использования достижений науки и технологий для реализации стратегических национальных приоритетов страны.
С учетом изложенного, Комитет решил:
1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
1.1. рассмотреть возможности внесения уточнений в План мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы (первый этап) (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года N 1325-р) в части конкретизации создания законодательной базы, необходимой для реализации Стратегии;
1.2. поручить Министерству образования и науки Российской Федерации совместно с Российской академией наук:
доработать концепцию проекта федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации" и техническое задание на его разработку с учетом высказанных участниками совещания замечаний и предложений, уточнив при необходимости предмет правового регулирования и, соответственно, название законопроекта;
подготовить предложения по внесению изменений в федеральные законы, нормы которых должны корреспондировать с положениями разрабатываемого законопроекта;
обеспечить продолжение работы по подготовке текста законопроекта в соответствии с уточненной концепцией и техническим заданием и организовать подготовку проекта федерального закона по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в связи с возможным принятием законопроекта.
2. Комитету Государственной Думы по образованию и науке предусмотреть в планах работы в период весенней и осенней сессий 2018 года проведение мероприятий по общественному обсуждению направлений совершенствования правового обеспечения исследований и разработок, обратив, в первую очередь, внимание на совершенствование правового регулирования научной и научно-технологической деятельности.
3. Российской академии наук:
повторно провести экспертизу уточненной редакции концепции законопроекта и пакета технологически сопряженного законодательства и направить соответствующее экспертное заключение в федеральные органы исполнительной власти и в Комитет Государственной думы по образованию и науке;
инициировать разработку предложений по совершенствованию организационно-правового статуса Российской академии наук.
4. Направить настоящее решение в Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство труда Российской Федерации, Федеральное агентство научных организаций, Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, Российскую академию наук и другие государственные академии наук, в Московскую областную Думу.
Председатель Комитета В.А.Никонов
Электронный текст документа
подготовлен АО "Кодекс" и сверен по:
Вестник образования России,
N 21, ноябрь 2018
